Rada gminy może podjąć uchwałę w przedmiocie odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych
Kwestia tzw. opłat za deszczówkę od lat budzi nie tylko emocje, ale także prawne wątpliwości. Odkąd wody opadowe lub roztopowe zostały usunięte z definicji ścieków (co nastąpiło ustawą z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, Dz.U. z 2021 roku, poz. 2233), odpadła podstawa do regulowania odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wprowadzanej zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powstał więc problem, na jakiej podstawie możliwe jest pobieranie należności – tzw. opłat za deszczówkę.
Nie można bowiem abstrahować od tego, że niezależnie od zmiany definicji ścieków i powstania odrębnej kategorii „wód opadowych lub roztopowych” nie zaszły istotne zmiany w stanie faktycznym. Mianowicie nadal wody opadowe lub roztopowe były odprowadzane do miejskiej kanalizacji deszczowej, a przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne nadal świadczyły na rzecz mieszkańców usługę związaną z odprowadzaniem ww. wód opadowych lub roztopowych – przyjmowały, odprowadzały i zagospodarowywały wody opadowe lub roztopowe. Wiadomo zaś, że świadczenie jakiejkolwiek usługi wymaga zaangażowania finansowego usługodawcy – np. poprzez ponoszenie kosztów utrzymania, eksploatacji czy modernizacji urządzeń, którymi odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe. Przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne obciążały więc odbiorców usług należnościami za świadczenie ww. usługi najczęściej na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z tymi odbiorcami. Powyższe nie zmieniało faktu, że zdarzały się procesy sądowe, w których odbiorcy usług podnosili, że nie ma podstaw do obciążania ich ww. należnościami, a w kwestii tzw. opłat deszczówkę i podstaw ich wprowadzenia brakowało jednolitego stanowiska zarówno w różnych gminach i przedsiębiorstwach wodociągowo – kanalizacyjnych, jak również w doktrynie czy orzecznictwie.
Wydaje się, że w ostatnim czasie kwestia ta została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej uchwały podjętej przez Radę Miejską Opola.
Na wstępie kilka słów wyjaśnienia: dnia 29 października 2020 roku Rada Miejska Opola podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Sprawa ww. uchwały trafiła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku skargi złożonej przez mieszkańca. W wyroku z dnia 27 maja 2021 roku (sygn. akt: I SA/Op 72/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wskazując, że rada gminy nie miała prawa do jej podjęcia. Na skutek zaskarżenia przedmiotowego wyroku przez Radę Miejską Opola w sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt: III OSK 5837/21) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt: III OSK 5837/21) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych stanowi zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługę zaspokajającą potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczoną w oparciu o majątek publiczny, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że rada gminy jest uprawniona do wprowadzenia opłaty, która co prawda nie jest daniną publiczną, ale wyraża formę odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną wprowadzenia ww. opłaty może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
W tym kontekście warto powołać stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym z generalnej kompetencji do stanowienia cen i opłat przysługujących gminie z tytułu świadczonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, można skorzystać wyłącznie wówczas, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (a zatem, gdy nie istnieje przepis szczególny przewidujący, że pewne świadczenia na rzecz mieszkańców mają być realizowane nieodpłatnie). Tymczasem „z żadnego przepisu prawa nie wynika (…), iż usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych miejską kanalizacją deszczową ma być nieodpłatna” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 listopada 2022 roku, sygn. akt: II SA/Bk 566/22).
Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze literalną wykładnię analizowanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na organie prawodawczym (w tym przypadku: radzie gminy) ciąży obowiązek uregulowania takiego sposobu wyliczenia ww. ceny, aby można było sprawdzić, czy wskazana cena ma charakter rynkowy i ekwiwalentny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego „nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego”. W powyższym wyraża się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego różnica pomiędzy aktem prawa miejscowego regulującym ceny i opłaty za określone usługi komunalne i aktem prawa miejscowego ustalającym opłatę będącą daniną publiczną. W przypadku, gdy nie mamy do czynienia z daniną publiczną, akt prawa miejscowego musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty (oczywiście o ile ten sposób nie wynika z innych regulacji). Z kolei w przypadku daniny publicznej w akcie prawa miejscowego nie musi się znaleźć uzasadnienie sposobu ustalenia ceny i opłaty.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowią akty prawa miejscowego – „mają one charakter normatywny, a wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej”.
Powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt: III OSK 5837/21) ma zasadnicze znaczenie dla budzącej liczne wątpliwości kwestii regulowania odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Co prawda z uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie wynika, że uchwała rady gminy jest wystarczającą podstawą do uregulowania ww. odpłatności – wręcz przeciwnie: Naczelny Sąd Administracyjny wprost zaznaczył, że niezależnie od uchwały rady gminy konieczne jest podpisanie umowy cywilnoprawnej z odbiorcą usługi, jednakże wydaje się, że analizowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej podejmuje próbę uporządkowania dotychczas panującego chaosu związanego z kwestią tzw. opłat za deszczówkę i przesądza zasadę, że rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w tym przedmiocie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Dla porządku trzeba odnotować, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 roku (sygn. akt: III OSK 5837/21) sprawą ponownie zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w dniu 28 lutego 2023 roku ponownie stwierdził nieważność uchwały. Rada Miejska Opola ponownie zapowiedziała zaskarżenie ww. wyroku skargą kasacyjną, a zatem ww. wyrok nie jest prawomocny, a sprawa znów będzie rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny – choć zapewne wyłącznie w zakresie związanym ze sposobem sformułowania uchwały (zasada, że tego rodzaju uchwała może w ogóle zostać podjęta w sprawie regulowania odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, została już bowiem przesądzona we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego).
