I. Informacje wstępne
Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. 2024 poz. 928) stanowi implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019 ze zm.) Termin „zgłaszający naruszenia prawa” został zastąpiony przez projektodawcę terminem „sygnalisty” – zmiana ta jest podyktowana faktem obecności terminu „sygnalista” w społecznej percepcji problematyki zgłaszania naruszeń prawa. Dyrektywa wymagała przyjęcia regulacji prawnych związanych ze zgłaszaniem naruszeń, w tym dotyczących ochrony sygnalistów oraz trybu zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych przez podmioty prawne oraz organy publiczne. Powyższe służyć ma lepszemu egzekwowaniu prawa i polityk Unii Europejskiej przez skuteczniejsze wykrywanie przypadków naruszeń, prowadzenie postępowań wyjaśniających i ściganie naruszeń. Osoby pracujące w podmiotach prywatnych i publicznych lub utrzymujące z nimi kontakt w związku ze swoją działalnością zawodową mogą w związku z taką pracą lub działalnością dowiedzieć się o zagrożeniach lub szkodach dla interesu publicznego, a działając jako sygnaliści odegrać istotną rolę w ujawnianiu naruszeń prawa. Rozwiązania krajowe powinny zapewnić zrównoważoną i skuteczną ochronę osób zgłaszających naruszenia (motywy 1 i 2 Dyrektywy).
Nowe przepisy wejdą w życie 25 września 2024 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, które zaczną obowiązywać od 25 grudnia 2024 r.
Ustawa o ochronie sygnalistów reguluje:
- warunki objęcia ochroną sygnalistów zgłaszających lub ujawniających publicznie informacje o naruszeniach prawa;
- środki ochrony sygnalistów zgłaszających lub ujawniających publicznie informacje o naruszeniach prawa;
- zasady ustalania wewnętrznej procedury zgłaszania informacji o naruszeniach prawa i podejmowania działań następczych;
- zasady zgłaszania informacji o naruszeniach prawa organowi publicznemu;
- zasady ujawnienia publicznego informacji o naruszeniach prawa;
- zadania Rzecznika Praw Obywatelskich związane ze zgłaszaniem informacji o naruszeniach prawa;
- zadania organów publicznych związane ze zgłaszaniem informacji o naruszeniach prawa oraz z podejmowaniem działań następczych.
II. Przedmiot zgłoszenia
Zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie sygnalistów naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące: 1) korupcji, 2) zamówień publicznych; 3) usług, produktów i rynków finansowych; 4) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; 5) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami; 6) bezpieczeństwa transportu; 7) ochrony środowiska; 8) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego; 9) bezpieczeństwa żywności i pasz; 10) zdrowia i dobrostanu zwierząt; 11) zdrowia publicznego; 12) ochrony konsumentów; 13) ochrony prywatności i danych osobowych; 14) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych; 15) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej; 16) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych; 17) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1-16.
Podmiot prawny może dodatkowo w ramach procedury zgłoszeń wewnętrznych przewidzieć możliwość zgłaszania informacji o naruszeniach dotyczących obowiązujących w tym podmiocie prawnym regulacji wewnętrznych (np. regulamin pracy) lub standardów etycznych, które zostały ustanowione przez podmiot prawny na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i pozostają z nimi zgodne.
III. Pojęcie sygnalisty
W myśl ustawy (art. 4) sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą, w tym: 1) pracownik; 2) pracownik tymczasowy; 3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej; 4) przedsiębiorca; 5) prokurent; 6) akcjonariusz lub wspólnik; 7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy; 9) stażysta; 10) wolontariusz; 11) praktykant; 12) funkcjonariusz w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, 1429 i 1834); 13) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248 i 834).
Ustawę stosuje się także do osoby fizycznej, o której mowa w ust. 1, w przypadku zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji o naruszeniu prawa uzyskanej w kontekście związanym z pracą przed nawiązaniem stosunku pracy lub innego stosunku prawnego stanowiącego podstawę świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji w podmiocie prawnym lub na rzecz tego podmiotu, lub pełnienia służby w podmiocie prawnym lub już po ich ustaniu.
IV. Ochrona sygnalisty
Sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 ustawy o ochronie sygnalistów od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.
V. Możliwość dokonywania anonimowych zgłoszeń
Podmiot prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ publiczny mogą przyjmować zgłoszenia dokonane anonimowo.
W przypadku gdy informacja o naruszeniu prawa została anonimowo zgłoszona podmiotowi prawnemu, Rzecznikowi Praw Obywatelskich albo organowi publicznemu lub ujawniona publicznie, a następnie doszło do ujawnienia tożsamości sygnalisty i doświadczył on działań odwetowych, przepisy o zakazie działań odwetowych i środkach ochrony stosuje się, jeżeli zostały spełnione warunki wskazane w art. 6 ustawy, tzn. jeżeli sygnalista miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będące przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.
VI. Trzy sposoby zgłaszania
Osoba po powzięciu informacji o naruszeniu prawa w zakresie objętym ustawą będzie mogła dokonać zgłoszenia wewnętrznego, zewnętrznego lub ujawnienia publicznego. Zgłoszenie wewnętrzne polega na poinformowaniu o naruszeniu podmiotu prawnego, którego sygnalista jest pracownikiem lub pozostaje z nim w innych relacjach o charakterze zarobkowym. Zgłoszenie zewnętrzne jest skierowaniem informacji do organu publicznego lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Ujawnienie publiczne jest podaniem informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej przez samego sygnalistę (ujawniającego) z pominięciem pozostałych kanałów zgłoszeń. Sygnalista może wybierać kolejność zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych, nie jest obowiązkowe dokonanie zgłoszenia wewnętrznego przed zewnętrznym.
VII. Nowe obowiązki dla podmiotów prawnych
Wewnętrzną procedurę dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa i podejmowania działań następczych ma ustalić podmiot prawny (zarówno prywatny jak i publiczny), na rzecz którego według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób. Do liczby 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego wlicza się pracowników w przeliczeniu na pełne etaty lub osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudniają do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia. Próg ten nie ma zastosowania do podmiotu prawnego wykonującego działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy 2019/1937. W przypadku podmiotów prawnych będących jednostkami samorządu terytorialnego obowiązki podmiotu prawnego określone w niniejszym rozdziale wykonują jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem art. 28 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą ustalić wspólną procedurę zgłoszeń wewnętrznych w ramach wspólnej obsługi pod warunkiem zapewnienia jej odrębności i niezależności od procedury przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych i podejmowania działań następczych.
Procedury zgłoszeń wewnętrznych nie mają obowiązku wdrożyć jednostki organizacyjne gminy lub powiatu liczące mniej niż 10 000 mieszkańców.
Podmioty, na rzecz których wykonuje pracę zarobkową mniej niż 50 osób, jak również jednostki organizacyjne gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 000 mieszkańców będą mogły wdrożyć procedury zgłoszeń wewnętrznych na zasadzie dobrowolności.
VIII. Zakaz działań odwetowych
Wobec sygnalisty nie mogą być podejmowane działania odwetowe, ani próby lub groźby zastosowania takich działań.
Jeżeli praca była, jest lub ma być świadczona na podstawie stosunku pracy, wobec sygnalisty nie mogą być podejmowane działania odwetowe, polegające w szczególności na: 1) odmowie nawiązania stosunku pracy; 2) wypowiedzeniu lub rozwiązaniu bez wypowiedzenia stosunku pracy; 3) niezawarciu umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas nieokreślony po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny, niezawarciu kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarciu umowy o pracę na czas nieokreślony po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony – w przypadku gdy sygnalista miał uzasadnione oczekiwanie, że zostanie z nim zawarta taka umowa; 4) obniżeniu wysokości wynagrodzenia za pracę; 5) wstrzymaniu awansu albo pominięciu przy awansowaniu; 6) pominięciu przy przyznawaniu innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą lub obniżeniu wysokości tych świadczeń; 7) przeniesieniu na niższe stanowisko pracy; 8) zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych; 9) przekazaniu innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków sygnalisty; 10) niekorzystnej zmianie miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy; 11) negatywnej ocenie wyników pracy lub negatywnej opinii o pracy; 12) nałożeniu lub zastosowaniu środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej lub środka o podobnym charakterze; 13) przymusie, zastraszaniu lub wykluczeniu; 14) mobbingu; 15) dyskryminacji; 16) niekorzystnym lub niesprawiedliwym traktowaniu; 17) wstrzymaniu udziału lub pominięciu przy typowaniu do udziału w szkoleniach podnoszących kwalifikacje zawodowe; 18) nieuzasadnionym skierowaniu na badania lekarskie, w tym badania psychiatryczne, chyba że przepisy odrębne przewidują możliwość skierowania pracownika na takie badania; 19) działaniu zmierzającym do utrudnienia znalezienia w przyszłości pracy w danym sektorze lub w danej branży na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego lub branżowego; 20) spowodowaniu straty finansowej, w tym gospodarczej, lub utraty dochodu; 21) wyrządzeniu innej szkody niematerialnej, w tym naruszeniu dóbr osobistych, w szczególności dobrego imienia sygnalisty.
Za działania odwetowe z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego uważa się także próbę lub groźbę zastosowania wyżej wymienionych środków.
Na pracodawcy spoczywa ciężar dowodu, że podjęte działanie nie jest działaniem odwetowym.
IX. Ochrona sygnalisty
Sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszane do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego lub prawo do zadośćuczynienia.
Dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nie może stanowić podstawy odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności za szkodę z tytułu naruszenia praw innych osób lub obowiązków określonych w przepisach prawa, w szczególności w przedmiocie zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, ochrony danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa, z uwzględnieniem art. 5 ustawy, pod warunkiem, że sygnalista miał uzasadnione podstawy sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z ustawą.
W przypadku wszczęcia postępowania prawnego dotyczącego odpowiedzialności sygnalista może wystąpić o umorzenie takiego postępowania.
X. Podsumowanie
Ustawa o ochronie sygnalistów to istotny krok naprzód w kierunku wzmocnienia ochrony praw obywatelskich oraz zwiększenia zaufania publicznego do instytucji i przedsiębiorstw, przyczyni się tym samym do rozwoju transparentnego i uczciwego społeczeństwa. Zapewniając bezpieczne i skuteczne ramy prawne dla zgłaszania nieprawidłowości, ustawa ma szansę poprawić standardy etyczne i prawne w polskich organizacjach zarówno prywatnych, jak i publicznych. Przygotowanie i wdrożenie wewnętrznych procedur zgłaszania i wyjaśniania naruszeń prawa oraz zabezpieczenie sygnalisty przed działaniami odwetowymi będzie prawnym obowiązkiem wielu podmiotów.
